דו"ח מבקר המדינה המתפרסם היום (ראשון 2/12/18 ) ביום שבו לפני 8 שנים פרצה שריפת הענק בכרמל, בנושא היערכות הרשויות המקומיות לשריפות וגל השריפות שהתרחש בנובמבר 2016 מעלה תמונה עגומה לפיה הרשויות המקומיות ביניהן חיפה וגופי החירום לא יישמו את מלוא הלקחים מהשריפות הקודמות.
הרשויות המקומיות שנבדקו, עיריית חיפה, המועצה האזורית זכרון יעקב, מטה אשר, ומטה יהודה וגופי החירום – רשות החירום הלאומית (רח"ל), פיקוד העורף, משטרת ישראל ורשות הכבאות – לא יישמו את מלוא הלקחים מאירועי החירום הקודמים ולא תיקנו את כל הליקויים שהועלו בדוחות ביקורת קודמים של משרד מבקר המדינה, בנוגע לשיתוף הפעולה שלהן עם גורמי החירום וההצלה במדינה – בכלל זה ליקויים שהובאו בדו"ח בנושא השריפה בכרמל בשנת 2010 אשר פורסם ב-2012, והדו"ח בנושא היערכות הרשויות המקומיות לשריפות ולפגעי מזג אוויר חריגים שפורסם ב-2015.
במשרד מבקר המדינה מציינים, כי במציאות הנוכחית יתקשו הגופים הנוגעים בדבר לתת מענה לסכנה המוחשית הצפויה לחיי אדם ולרכוש. הסחבת הנמשכת וגלגול האחריות בין כל הגורמים האמורים הם חמורים במיוחד נוכח העובדה כי שריפות רחבות היקף נוספות שיסכנו יישובים צפויות להתרחש במוקדם או במאוחר ו"הכתובת היא על הקיר".
ממצאי הביקורת שפורטו בדו"ח נרחב ומקיף מעלים ליקויים, מהם חמורים, על היערכות הרשויות המקומיות לשריפות ועל תפקודן במהלך גל השריפות. בביקורת זו נבדק לראשונה תהליך הפיצוי על הנזקים והעלויות למשק, ונמצאו ליקויים בתהליך הפיצוי של הרשויות המקומיות על הנזקים והעלויות שנגרמו מגל השריפות, שהוערכו ב-647 מיליון ש"ח לכל הפחות.
הדו"ח מצביע על ליקויים בארבעה נושאים עיקריים:
הסדרה: התקנות והכללים בנושא ההגנה על יישובים מפני שריפות יער, שנוסחו עוד בשנת 2014 טרם אושרו, בהיעדר הסכמות בין משרדי הממשלה הנוגעים בדבר. העיכוב הנמשך באישור התקנות והכללים יוצר מצב שאין הדעת סובלת, ובו רשות הכבאות אינה יכולה להורות לרשויות המקומיות כיצד להיערך למניעת שריפות בתחומן, לפקח על יישום הוראותיה ולאכוף אותן.
היערכות: נמצאו ליקויים מהותיים בהיערכות הרשויות המקומיות שנבדקו לשריפות רחבות היקף. בין היתר, הן לא הכינו תוכניות ליצירת מעטפת הגנה היקפית מפני שריפות. חלקן לא הכשירו אזורי חיץ ודרכי מילוט ולא תרגלו את מערכי החירום שלהן לתרחישי שריפות.
תפקוד: נמצאו ליקויים בתפקוד חלק מהרשויות המקומיות שנבדקו במהלך גל השריפות, ואלה נגעו בין היתר להתנהלות מרכזי ההפעלה שלהן, למחסור במידע על אוכלוסיות מיוחדות הזקוקות לסיוע ולפינוים של כמה ממוסדות החינוך.
פיצוי: קרן הפיצויים ברשות המיסים בישראל לא גיבשה מדיניות ונוהל בנושא הפיצויים על הנזקים ליער ולחורש. בשל אי-הסכמות בין עיריית חיפה והמועצה המקומית זיכרון יעקב לבין קרן הפיצויים עדיין לא הסתיים תהליך הבירור של תביעותיהן. קרן הפיצויים דחתה את תביעת המועצה האזורית מטה יהודה, כיוון שלא העבירה לה אסמכתאות שדרשה.
משרדי הממשלה הגופים והרשויות המקומיות צריכים לטפל בהקדם בליקויים שהועלו כדי להיות ערוכים באופן מיטבי כבר לקראת קיץ 2019
בדו"ח מציינים כי על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, גופי החירום, רשות המיסים והרשויות המקומיות ללמוד את ממצאי הדוח ולפעול בנחישות, כל גוף בתחום אחריותו, לקידום ההיערכות לאירועי חירום אזרחיים ולטיפול מהיר ויעיל באירועים דומים ואף חמורים יותר בעתיד. עליהם לטפל בהקדם בליקויים שהועלו בדוח זה ובדוחות הקודמים כדי להיות ערוכים באופן מיטבי כבר לקראת קיץ 2019.
גל השריפות בנובמבר 2016 החמור ביותר בתולות המדינה חזר והציף את הליקויים שהועלו בדוחות קודמים ונשארו בעינם, בלא שתוקנו. כמו כן, הוא השיב לסדר היום את סוגיית אירועי החירום האזרחיים, המקיפה בין השאר את היערכותן ומוכנותן של הרשויות המקומיות לאירועים אלה, את הפעולות למזעור נזקיהם ואת הטיפול באוכלוסייה בעת התרחשותם.
המשרד למבקר המדינה בדק לסירוגין, היבטים בהיערכות למניעת שריפות של עיריית חיפה, המועצה המקומית זיכרון יעקב והמועצות האזוריות מטה בנימין ומטה יהודה ואת התנהלותן במהלך גל השריפות. עוד נבדקו היבטים כספיים של גל השריפות – בחינת הנזקים שנגרמו במהלכו; עלויות ההתמודדות עימו ועם השפעותיו; ובחינת התהליך שבמסגרתו נתנה המדינה לרשויות המקומיות שנבדקו, למשרדי ממשלה ולגופים נוספים פיצוי על הנזקים שנגרמו להם. הבדיקה כללה מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח על השריפה בכרמל ובדוח על היערכות לשריפות ולפגעי מזג אוויר. כמו כן, נבדקה ההסדרה בנושא בטיחות אש בבניינים רבי-קומות.
הליקויים העיקריים שנמצאו:
התשתית הנורמטיבית להיערכות הרשויות המקומיות לשריפות
התשתית הנורמטיבית הקיימת לא הסמיכה גוף כלשהו לאכוף על הרשויות המקומיות לקיים הנחיות בנוגע להיערכות לאירועי חירום ובעניין הטיפול בהם בעת התרחשותם. כמו כן, עדיין לא נקבע מדד אחיד, מחייב ואובייקטיבי למידת מוכנותן של הרשויות המקומיות למצבי החירום השונים. זאת על אף הערות מבקר המדינה בנושאים אלה בדוח על היערכות לשריפות ולפגעי מזג אוויר.
אין נתוני גובה לכל הבניינים רבי-הקומות בישראל, בין היתר בעיר חיפה
תקנות הרשות הארצית לכבאות והצלה (הגנה על יישובים מפני שריפות יער), התשע"ד-2014, וכללי הרשות הארצית לכבאות והצלה (הגנה על יישובים מפני שריפות יער), התשע"ד-2014, טרם הובאו לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, מאחר שמשרדי הממשלה הרלוונטיים לא הצליחו להגיע להסכמות על המקור התקציבי ליישומם.
בניינים רבי-קומות עלולים בעת שריפה להיות מקור לסכנה עד כדי "מלכודת מוות" לתושבים המתגוררים בהם. התשתית הנורמטיבית הקיימת מחייבת התקנה של מערכות לגילוי אש ולכיבוי אש בבניינים רבי-קומות, ואינה קובעת הוראות בנוגע לבדיקת תקינותם ותחזוקתם. במערכת המידע הגיאוגרפי של רשות הכבאות אין נתוני גובה לכל הבניינים רבי-הקומות בישראל, בין היתר בעיר חיפה.
לתשע שכונות בעיר חיפה כביש אחד בלבד לכניסה וליציאה של כלי רכב
היערכות הרשויות המקומיות לשריפות
אי-הכנת תוכנית הגנה מפני שריפות: הרשויות המקומיות שנבדקו, הנמצאות בסיכון לפגיעה משריפות בשל קרבתן ליער ולחורש, לא הכינו תוכנית ליצירת מעטפת הגנה מפני שריפות חרף חשיבותה הרבה להיערכות הנדרשת מהן על מנת לצמצם את נזקי השריפות.
אי-הכשרת אזורי חיץ: המועצה המקומית זיכרון יעקב ויישובים במועצות האזוריות מטה בנימין ומטה יהודה, שחלקם נמצאים בלב יער, לא הכשירו עד גל השריפות אזורי חיץ להגנה מפניהן. הדבר הותיר את תושביהן ורכושם חשופים לסכנה ולנזקים במהלך גל השריפות.
אי-הכשרת דרכי מילוט: לתשע שכונות בעיר חיפה כביש אחד בלבד לכניסה וליציאה של כלי רכב, או שהכניסות והיציאות הקיימות בהן מובילות לאותו ציר ראשי; לכל אחד מהיישובים בית מאיר ונטף שבמועצה האזורית מטה יהודה כביש גישה אחד, והוא משמש דרך המילוט היחידה מן היישוב בעת פינוי. המצב האמור היה אחד הגורמים לעיכוב בפינוי תושבים וסיכן את חייהם.
היעדר תשתיות מים מספקות: ברכס הכרמל בחיפה, בחלמיש שבמועצה האזורית מטה בנימין ובנטף שבמועצה האזורית מטה יהודה נפח איגום המים הקיים אינו נותן מענה מספק לכיבוי שריפות בהיקף נרחב.
אי-תרגול מערכי החירום לשריפות: המועצה המקומית זיכרון יעקב והמועצה האזורית מטה יהודה לא תחקרו בעצמן את תרגול מערכי החירום שלהן לפני גל השריפות ולא הפיקו ממנו לקחים.
רשות הכבאות לא ערכה למועצה המקומית זיכרון יעקב ולמועצה האזורית מטה יהודה תרגילים להתמודדות עם שריפות בהיקף נרחב; המשטרה לא יזמה תרגילים משותפים עם הרשויות המקומיות שנבדקו, עם רשות הכבאות ועם גופי החירום הנוספים על מנת להבטיח כי בעת אירוע חירום אזרחי יכירו הגופים השונים את עבודת החפ"ק האחוד ועבודתם תיעשה תוך תיאום ושיתוף פעולה.
תפקוד הרשויות המקומיות במהלך גל השריפות
אי-הכרזה על אירוע אסון המוני: במהלך גל השריפות פעלו מרבית הגופים שהתמודדו עימו במתכונת חירום, אולם לא הוכרז על אירוע אסון המוני או מצב חירום אחר, ולא נמצא כי התקיים דיון סדור בנוגע לצורך בהכרזה כזו.
ליקויים בהתנהלות מרכזי ההפעלה: מרכז הפעלה הוא המקום שבו פועל מטה החירום של הרשות המקומית וממנו היא מנהלת את ענייניה במהלך אירועי חירום. מרכז ההפעלה של עיריית חיפה לא תפקד כנדרש בשעות הראשונות של השריפה בעיר: הוא לא קיבל מידע רציף מהחפ"ק האחוד ומרכב החפ"ק העירוני, ולא הייתה לו תמונת מצב מלאה של המתרחש באזורי השריפות; במרכז ההפעלה של המועצה המקומית זיכרון יעקב ובמוקד של המועצה האזורית מטה יהודה לא נוהל כנדרש יומן אירועים ולא נרשמו ותועדו בהליך מסודר כל פניות התושבים והנושאים שטופלו במהלך השריפות; ולעומתם, מרכז השליטה במועצה האזורית מטה בנימין פעל כנדרש.
היעדר אישורי מעבר: במהלך גל השריפות לא היו אישורי מעבר לבעלי תפקידים חיוניים בעיריית חיפה, במועצה המקומית זיכרון יעקב, במועצה האזורית מטה יהודה וביישובים שנפגעו בתחומה. בשל כך עיכבה המשטרה את הגעתם ומחלקם אף מנעה את הגישה לאזורי השריפות, ולכן נפגעה יכולתם לבצע את תפקידם.
ליקויים בפינוי אוכלוסייה: במהלך גל השריפות בחיפה התפנו רוב התושבים בכוחות עצמם, ומקצתם נזקקו לסיוע כוחות הביטחון והעירייה. לצד הירתמותה של העירייה והמאמץ שעשתה לסייע בפעולות הפינוי, עלה כי במרכז ההפעלה לא היה מידע אילו צירים נחסמו ובאילו מקומות יש צורך לסייע בפינוי; העירייה לא מיפתה את המוסדות שבהם מתגוררות אוכלוסיות מיוחדות, העשויות להזדקק לעזרה מיוחדת בפינוי, ולכן לא התריעה בעניינם בזמן אמת לפני כוחות ההצלה; תוכנית העירייה להקצאת אמצעי הסעה לפינוי לא צלחה, ומתוך עשרה אוטובוסים שהזמינה לצורך הפינוי הגיע רק אוטובוס אחד לאזור השריפה עקב עומסי התנועה הכבדים וחסימות הצירים; במועצה האזורית מטה יהודה פונו שלושה יישובים שלא על פי נוהל הפינוי שלה. המועצה לא ערכה תחקירים בעניין זה ולא הפיקה לקחים מהליך הפינוי.
ליקויים בפינוי מוסדות חינוך: פינוי בית הספר "רוממה ניגונים" בחיפה התנהל ללא פיקוח של העירייה, וקבוצת תלמידים ומורים נותרה סמוך למוקד השריפה ללא ליווי של נציג העירייה, אף שהיא קבעה שקיים צורך בליווי כאמור; פינוי התלמידים מבית הספר "החורש" בזיכרון יעקב התבצע שלא בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך: בית הספר לא ערך רישום של התלמידים שנאספו בידי הוריהם, ותלמידים הועברו לאוטובוסים ללא ניהול, בקרה, רישום ומעקב.
תהליך הפיצוי לניזוקים והעלויות למשק
פיצוי על ידי קרן הפיצויים: מנהל רשות המיסים קבע כי 11 מהשריפות שהתחוללו בגל השריפות מוכרות כפעולות איבה, והניזוקים פוצו על הנזק שנגרם כתוצאה מהן על ידי קרן הפיצויים ברשות. עד סוף מאי 2018 סיימה הקרן את הטיפול ברוב המוחלט (כ-97%) של תיקי התביעה, ושילמה לניזוקי גל השריפות כ-260 מיליוני ש"ח. עיקר תשלומי הפיצויים בסכום כולל של כ-180 מיליון ש"ח (כ-69%) שולמו לניזוקים מאזור חיפה.
רשות המיסים לא קבעה מדיניות בנוגע לפיצוי על נזקים ליער ולחורש אף שנדרשה לסוגיה זו בעבר, והדבר הביא לאי-בהירות, עיכב בירורן של תביעות ומנע העברת כספים לניזוקים. רק באוקטובר 2017 (לאחר גל השריפות) החלה רשות המסים לגבש מדיניות בנושא פיצוי נזקים ליער והחורש, אך טרם עיגנה אותה בנוהל ולא פרסמה אותה לציבור.
תהליך התביעה והפיצוי לרשויות המקומיות שנבדקו: קרן הפיצויים לא הנחתה מבעוד מועד את עיריית חיפה, את המועצה המקומית זיכרון יעקב ואת המועצה האזורית מטה יהודה בדבר הנזקים בני הפיצוי והנזקים שאינם בני פיצוי, תהליך התביעה, שיטת חישוב הפיצוי והאסמכתאות שיש לצרף לתביעות. זאת על מנת שיתאפשר לה להחליט בהן ביעילות ובמהירות; הקרן לא הציגה בפני עיריית חיפה את חוות דעתה הכוללת תחשיב בנוגע לעלות הדרושה להחזרת המצב לקדמותו בשטחים בני הפיצוי, והתנתה זאת באישור מתווה פשרה שהציעה לעירייה.
הליך בירור התביעה בין המועצה האזורית מטה בנימין לבין קרן הפיצויים היה סדור, והדבר תרם לאישור מהיר של הפיצויים; עיריית חיפה, המועצה המקומית זיכרון יעקב והמועצה האזורית מטה יהודה לא נערכו כנדרש להגשת התביעות לקרן הפיצויים; המועצה האזורית מטה יהודה תבעה את קרן הפיצויים אך לא המציאה קבלות מקוריות על שיקום הנזק. משנדחתה תביעתה אף לא הגישה ערר על דחיית התביעה.
סיוע על ידי משרד הפנים: משרד הפנים לא קבע תבחינים בסיסיים להכרה בהוצאות כ"דחופות ומיידיות" לצורך קביעת הפיצוי לרשויות הזכאיות. המשרד אישר לרשויות הזכאיות פיצוי בסכום כולל של 15 מיליון ש"ח מבלי שנימק את סכום הפיצוי שאישר לכל אחת מהן.
סיוע על ידי ועדת העיזבונות: ועדת העיזבונות לא וידאה כי הרשויות המקומיות שנבדקו העבירו לידיעת תושביהן את החלטתה לסייע לניזוקי גל השריפות; עיריית חיפה והמועצה המקומית זיכרון יעקב לא יידעו את תושביהן בדבר זכאותם להגיש בקשה לסיוע מוועדת העיזבונות ולא איפשרו להם לעשות זאת באמצעותן.
ההמלצות העיקריות
על משרד הביטחון באמצעות רח"ל, בתיאום עם המשרד לביטחון הפנים, משרד הפנים והמל"ל, לקבוע גורם ממלכתי אחד שיופקד על היערכות הרשויות המקומיות לאירועי חירום אזרחיים ועל הטיפול בהם בעת התרחשותם, ולהגדיר את תחומי אחריותו וסמכויותיו; על רח"ל, פקע"ר ומינהל החירום במשרד הפנים לקבוע בהקדם מדד מחייב ואובייקטיבי למידת מוכנותן של רשויות מקומיות לאירועי חירום ובכללם אירועי חירום אזרחיים.
על המשרד לביטחון הפנים לפעול מול משרדי הממשלה הנוגעים בדבר כדי לפתור את חילוקי הדעות הנמשכים בנוגע למקור התקציבי לביצוע פעולות להגנה על יישובים מפני שריפות יער, על מנת שהתקנות והכללים בנושא יאושרו בהקדם האפשרי.
על הרשויות המקומיות להעביר לרשות הכבאות בהקדם וללא דיחוי נתונים על גובהם של בניינים רבי-קומות בתחומן, ועל רשות הכבאות לוודא את קבלת הנתונים; על המשרד לביטחון הפנים לפעול בדחיפות ובנחישות לאישור התקנות להסדרת תחזוקתם ובדיקתם של סידורי בטיחות אש והצלה בבניינים רבי-קומות.
על עיריית חיפה והמועצה המקומית זיכרון יעקב להכין, כל אחת בפני עצמה, תוכנית הגנה מפני שריפות; על המועצות האזוריות מטה בנימין ומטה יהודה לפעול להכנת תוכנית הגנה, כל אחת ליישובים המוגנים שבתחומה; על הרשויות המקומיות להכשיר כל אחת בתחומה אזורי חיץ לצורך האטת התקדמות שריפות. כל זאת על פי ההנחיות המקצועיות שפרסמה רשות הכבאות.
על עיריית חיפה להמשיך ולפעול מול משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן – משרד התחבורה) וגופי התכנון הרלוונטיים להכשרת כבישי גישה נוספים לכל השכונות הכלואות בתחומה.
על המשטרה ליזום תרגילים משותפים עם רשות הכבאות, הרשויות המקומיות וגופי חירום נוספים ולתרגל במסגרתם עבודה בחפ"ק אחוד כדי להבטיח כי בעת אירוע חירום אזרחי יכירו הגופים השונים את עבודתו ויפעלו בתיאום ובשיתוף פעולה.
על עיריית חיפה, המועצה המקומית זיכרון יעקב והמועצה האזורית מטה יהודה לוודא כי בעת אירוע חירום יעבור מידע באופן שוטף בין החפ"ק האחוד למרכז ההפעלה של הרשות; לנהל יומן אירועים כנדרש; לתעד את ההחלטות המתקבלות במרכז ההפעלה ואת פניות הציבור והמענה שניתן להן.
על עיריית חיפה להשלים מול משרד התחבורה ורח"ל, ובתיאום עם המשטרה, את עבודת המטה להכנת תוכנית ישימה לגיוס אמצעי הסעה שיסייעו לה בעת אירוע חירום בפינוי אוכלוסייה ובפינוי מוסדות שבאחריותה; על הרשויות המקומיות להחזיק מיפוי עדכני של מוסדות ומקומות שבהם מתגוררות אוכלוסיות מיוחדות, העשויות להזדקק לעזרה בפינוי, על מנת להתריע בעניינם בעוד מועד לפני כוחות ההצלה ולתאם את פינוים.
על הרשויות המקומיות, בשיתוף מינהל החירום, לשקול לפתוח מרכזי שהייה ארעיים בעת אירועי חירום אזרחיים מוגבלים בהיקפם, כפי שעשתה עירייה חיפה, ולא להשתמש במרכזי קליטה. זאת בין היתר כדי לא לפגוע בשגרת הלימודים בבתי הספר המשמשים כמרכזי קליטה.
על משרד החינוך, בתיאום עם הרשויות המקומיות, להיערך לתרחיש שבו נדרש לפנות תלמידים ממוסד חינוכי הנמצא באזור שריפה ולתרגל תרחיש זה במוסדות החינוך; על עיריית חיפה והמועצה המקומית זיכרון יעקב להפיק לקחים מאופן הפינוי של כמה ממוסדות החינוך בתחומן במהלך גל השריפות.
על רשות המיסים לקבוע מדיניות ונוהל בנוגע לזכאותם של ניזוקים לפיצוי בגין נזקים ליער ולחורש, לפרסמם לציבור, לפעול לפיהם ובמידת הצורך ליזום שינויי חקיקה על פיהם.
על עיריית חיפה והמועצה המקומית זיכרון יעקב להגיש לקרן הפיצויים מסמכים, אסמכתאות והערכות נזק מבוססות על מנת להגיע בהקדם להסכמות עם קרן הפיצויים על גובה הפיצוי שיקבלו. זאת במטרה לזרז את עבודות השיקום לרווחת תושביהן; על קרן הפיצויים והרשויות המקומיות האמורות לפעול בשיתוף פעולה לסיום תהליך התביעה והפיצוי למען התושבים ולרווחתם.
על משרד הפנים לקבוע תבחינים בסיסיים להכרה בהוצאות כ"דחופות ומיידיות" לצורך קביעת פיצוי לרשויות מקומיות שיוכרו על ידי מינהל החירום שלו כזכאיות לסיוע, ולנמק את סכום הפיצוי שיאשר לכל אחת מהן.
מחבר מועצת העיר חיפה ירון חנו, מסיעת הירוקים של חיפה, שהכין בעצמו דו"ח ושלח אותו לגופי החירום מסר בתגובה חי פה: "זהו אחד הנושאים הדחופים ביותר לטיפול העירייה בשנים הקרובות. האירוע הבא חלילה יהיה חמור בהרבה והוא עלול להתרחש הן בתוך שכונות חיפה והן באזור המפרץ, נחס ושלום. אין היערכות מספקת עד היום, אפילו רחוק מכך".